판례해설
재건축 조합에서 매도청구권은 조합설립이 당연무효가 되지 않는 이상 다툴 수 없고, 조합설립은 조합설립인가 처분이 취소되지 않는 이상 다툴 수조차 없다.
인가 처분에 있어서도 행정청의 행위 자체가 그 요건을 갖추지 못하였을 때는 하자가 존재하나, 하자가 있는 행정처분이 법규의 중요 부분을 위반한 중대하고 명백한 하자에 해당하여야 당연무효가 될 수 있다.
법원판단
하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결, 대법원 2012. 2. 16. 선고 2010두10907 전원합의체 판결 등 참조). 한편 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없는 것이고, 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결, 대법원 2007. 3. 16. 선고 2006다83802 판결 등 참조).
원심판결 이유 및 기록에 의하면, 피고가 이 사건 조합설립인가처분을 함에 있어 개정 전 도시정비법 제16조 제3항 소정의 동의요건 중 ‘토지 또는 건축물 소유자의 5분의 4 이상’은 ‘토지 소유자의 5분의 4 이상’ 또는 ‘건축물 소유자의 5분의 4 이상’ 중 어느 하나의 요건만 충족하면 된다고 보아 이 사건 추진위원회의 조합설립인가신청이 토지 소유자의 동의요건은 충족하지 못하였으나 건축물 소유자의 동의요건은 충족한다고 보아 이 사건 조합설립인가처분을 한 사실, 이 사건 조합설립인가처분 당시 토지 또는 건축물의 소유자 총수는 284명(토지 및 건축물 소유자 242명, 토지 소유자 41명, 건축물 소유자 1명)이고 그 중 동의자 수는 205명(토지 및 건축물 소유자 198명, 토지 소유자 7명, 건축물 소유자 0명)으로 동의율은 72.18%(= 205명 ÷ 284명 × 100)에 불과한 사실을 알 수 있다.
이러한 사실을 위 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 조합설립인가처분은 개정 전 도시정비법 제16조 제3항 소정의 동의요건을 충족하지 못하는 것으로서 위법할 뿐만 아니라 그 하자가 중대하다고 볼 것이다. 그러나 ‘토지 또는 건축물 소유자의 5분의 4 이상’의 문언적 의미가 명확한 것은 아니고 다의적으로 해석될 여지가 충분히 있는 점, 매도청구에 관한 개정 전 도시정비법 제39조가 ‘조합설립에 동의하지 아니한 자’와 별도로 ‘건축물 또는 토지만 소유한 자’도 매도청구의 상대방으로 규정하고 있어 ‘건축물 또는 토지만 소유한 자’는 조합설립 동의의 상대방이 아니라고 오인할 여지가 있는 점, 건축물 또는 토지만 소유한 자는 주택재건축조합의 조합원이 될 수도 없는 점, 피고가 사용한 동의총괄표는 구 서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례 시행규칙(2008. 4. 17. 서울특별시규칙 제3620호로 개정되기 전의 것) [별지 제7호 서식]에 따른 것으로서 위 서식에는 토지 소유자의 동의율, 건축물 소유자의 동의율만을 구분하여 산정하도록 되어 있었던 점 등을 종합하면, 이 사건 조합설립인가처분 당시 주택단지가 전혀 포함되어 있지 아니한 이 사건 정비구역에 대한 재건축사업조합의 설립인가처분을 하기 위해서는 ‘토지 및 건축물 소유자, 토지 소유자, 건축물 소유자’ 모두의 5분의 4 이상의 동의를 얻어야 한다는 점이 객관적으로 명백하였다고 할 수 없어, 이 사건 조합설립인가처분이 당연무효라고 볼 수는 없다.
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