[ 판례 해설 ]
재개발 및 재건축조합을 설립하는 것에 동의하지 않은 조합원은 후보자 등록을 할 수 없다는 조항이 규정되어 있는바, 법원에서는 위 조항이 조합원의 피선거권을 제한하여 무효라고 판시하였다. 실질적으로 피선거권이라 함은 조합원의 가장 기본적인 권리이며 이를 제한하게 될 경우 위와 같이 해당 조항이 무효라는 판결을 받을 수 있으니 신중을 기하여야 한다.
다만, 이러한 규정으로 실재 출마 자체가 거부되었다고 하더라도 해당 규정이 무효임을 인정받기 위해서는 절차상의 문제로 인하여 투표의 자유와 공정성이 현저히 침해되고 있고 해당 문제가 선출결의 결과에 영향을 끼쳤다고 인정할 수 있는 사항이 존재하여야 무효 판결을 받을 수 있다. 해당 판례는 대법원에서 원칙적으로 인정하는 판례이며, 이미 절차가 완료된 총회는 가급적이면 무효로 만들지 않게 하기위한 의도로 보여진다.
해당 사건 또한 위와 같은 선거관리규정이 있었던 것으로 보여지나 실재 조합 설립에 동의하지 않은 자가 입후보자로 선정되지 않았고 결론적으로 선거관리규정이 총회 절차에 어떠한 영향을 끼치지 않았기에 무효로 보지 않은 것으로 판단된다.
지금까지의 내용을 정리하며 생각해본바, 실재 해당규정으로 인하여 입후보 하지 않았다면 우선적으로 총회 절차 중지 가처분 신청 등을 통하여 절차를 먼저 중지한 후, 그다음을 다투는 것이 더 효과적일 것이라 보여진다.
[ 법원 판단 ]
1. 이 사건 선거관리규정의 일부무효 여부 (긍정)
구 도시정비법에 의하면, 정비사업 증 '주택재개발사업'은 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업이고(제2조 제2호 나목), 주택재개발사업에 있어 '토지등소유자'라 함은 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자이며(제2조 제9호 가목), 시장ㆍ군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 한다.(제13조 제1항 본문)
주택재개발사업의 추진위원회가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지 소유자의 동의를 얻어 정관 및 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 하고 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 이와 같으며(제16조 제1항 본문), 조합은 법인으로 하고 조합설립의 인가를 받은 날부터 30일 이내에 주된 사무소의 소재지에서 대통령령이 정하는 사항을 등기함으로써 성립하며 그 명칭 중에 '정비사업조합'이라는 문자를 사용하여야 하고(제18조), 주택재건축사업의 경우에는 주택재건축사업에 동의한 자에 한하여 조합원으로 하나 주택재개발사업의 경우에는 주택재개발사업에 대한 동의 여부와 상관없이 토지등소유자를 조합원으로 한다(제19조 제1항).
재개발조합설립 인가신청에 대한 행정청의 조합설립 인가처분은 단순히 사인들의 조합설립 행위에 대한 보충행위로서의 성질을 가지는 것이 아니라 법령상 일정한 요건을 갖추는 경우 행정주체(공법인)의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성질을 가진다( 대법원 2010. 1. 28. 선고 2009두4845 판결 등 참조).
'구 도시 및 주거환경정비법'(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제18조에 의하면 토지등소유자로 구성되어 정비사업을 시행하려는 조합은 제13조 내지 제17조를 비롯한 관계법령에서 정한 요건과 절차를 갖추어 조합설립 인가처분을 받은 후에 등기함으로써 성립하며, 그때 비로소 관할 행정청의 감독 아래 정비구역 안에서 정비사업을 시행하는 행정주체 로서의 지위가 인정된다( 대법원 2014. 5. 22. 선고 2012도7190 전원합의체 판결 등 참조).
법인인 조합의 정관이나 그에 따른 조직구성을 위한 규정 등 단체내부의 규정이 조합원의 권리를 필요하고 합리적인 범위를 벗어나 과도하게 침해 내지 제한하는 정도에 이른 것이어서 조합원들의 피선거권의 평등을 현저하게 침해하는 규정이라고 인정되는 경우에는 이를 유효한 것으로 볼 수 없다( 대법원 2011. 4. 28. 선고 2010다106269 판결 등 참조).
다. 판단
이 사건 선거관리규정 제12조 제1항 및 제19조 제1항(이하 통틀어 '이 사건 후보자격규정'이라 한다)에 의하면, 피고 조합설립에 동의하는 피고 조합원만이 피고 조합의 임원 등으로 선출될 수 있는 피선거권을 가진다.
살피건대, 위 기초사실, 다툼 없는 사실, 갑 제1, 5, 7호증, 을 제11호증, 제12호증의 3, 제48호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지 등에 의하면 인정되는 아래와 같은 점을 종합하면, 이 사건 후보자격규정은, ㉮ 조합설립에 부동의 한 조합원들을 조합설립에 동의한 조합원들에 비하여 합리적인 사유 없이 차별한 것이고, ㉯ 조합설립에 부동의 한 조합원들의 양심의 자유를 본질적으로 침해한 것이며, ㉰ 조합설립에 부동의 한 조합원들의 피선거권을 합리적인 범위를 벗어나 과도하게 제한한 것이므로, 무효라고 할 것이다.
① 이 사건 정관 제9조 제1항의 규정에 의하면, 피고 조합의 사업시행구역 안의 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자는 피고 조합설립에 대한 동의 여부와 상관없이 당연히 피고 조합의 조합원이 된다. 이 사건 후보자격규정에 의하면, 조합원이 피고 조합이 설립되기 전에 조합설립에 부동의 하였을 경우 임원 등 선거에 입후보할 때 조합설립에 동의한다는 의사를 표시하지 않으면 입후보 자격이 없다.
② 피고 조합은 2009. 2. 27. 대구광역시 남구청장으로부터 구 도시정비법 제16조에 따른 설립인가를 받은 다음, 2009. 3. 17. 주택재개발정비사업조합의 설립등기를 마쳤다. 피고 조합은 주택재개발 정비구역인 J지구(대구 남구 L 일원 80.986㎡)에서 주택 재개발사업을 시행하는 행정주체(공법인)이므로, 피고 조합은 헌법, 도시정비법 등 관계 법령을 준수할 의무가 있다.
③ 모든 국민은 법 앞에 평등하고, 누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다(헌법 제11조 제1항). 모든 국민은 양심의 자유를 가진다(헌법 제19조). 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다(헌법 제37조 제2항).
④ 구 도시정비법 제2조 제9호 가목, 제19조 제1항에 의하면, 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자는 주택재개발사업에 대하여 부동의 하더라도 당연히 주택재개발조합의 조합원이 된다. 구 도시정비법에 의하면, 주택재개발 조합은, 임원으로 조합장, 이사 및 감사를 두고(제21조 제1항), 정관에 임원의 권리ㆍ의무ㆍ보수ㆍ선임방법ㆍ변경 및 해임에 관한 사항과 대의원의 수, 의결방법, 선임방법 및 선임절차를 규정하여야 하며(제20조 제1항 제6, 7호), 총회의 의결을 거쳐 임원을 선임하여야 한다(제24조 제3항 제8호).
⑤ 이 사건 후보자격규정은, 조합원 가운에 피고 조합이 설립되기 전에 조합설립에 부동의 한 전력이 있는 조합원에 한하여 임원 등 선거 후보자격을 얻기 위하여 반드시 조합설립에 동의한다는 의사를 표시할 것을 요구하고 있다.
구 도시정비법은, 주택재개발조합원에게 주택재개발조합이 설립된 후에도 주택재개발조합에 대하여 주택재개발에 동의하는지 여부의 의사를 표시할 의무를 부과하고 있지 않고, 이러한 사정은 이 사건 선거관리규정의 근거인 이 사건 정관 역시 마찬가지이다. 따라서 이 사건 후보자격규정은 구 도시정비법이나 이 사건 정관으로부터 아무런 위임도 받지 않은 채 조합원에게 임원 등 선거 후보자격을 얻기 위하여 내심의 표현을 강요하는 것이다.
2. 이 사건 결의의 무효 여부 (부정)
재건축ㆍ재개발조합의 임원 선출에 관한 선거관리 절차상에 일부 잘못이 있는 경우에, 그 잘못으로 인하여 자유로운 판단에 의한 투표를 방해하여 자유와 공정을 현저히 침해하고 그로 인하여 선출결의의 결과에 영향을 미쳤다고 인정되는지 여부 등을 참작하여 선출결의의 무효 여부를 판단하여야 한다( 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010다102533 판결 등 참조).
살피건대, 위 기초사실, 다툼 없는 사실, 갑 제5호증, 을 제12호증의 3, 제20, 55호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 등에 의하면 인정되는 아래와 같은 사실에 비추어 보면, 갑 제16호증의 1 내지 11, 제21, 22호증, 제26호증의 1 내지 35호증의 각 기재, 당심증인 Q의 증언, 당심의 원고 B에 대한 원고본인신문결과 등으로는 이 사건 후보자격규정이 이 사건 결의에 영향을 미쳤다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 이 사건 결의는 유효하다고 할 것이니, 원고들의 주장은 이유 없다.
① 피고 조합은 이 사건 후보자격규정을 적용하여 이 사건 공고 중 '자격사항' 난에는 'J지구 주택재개발정비사업조합 설립에 동의한 조합원'(이하 '이 사건 후보자격공고'라 한다)이 라고 기재하였다.
② 조합설립에 부동의 한 전력이 있는 조합원들 가운데 이 사건 후보자격공고 후 이 사건 결의 전까지 직접 피고 조합에 대하여, 구두 또는 서면으로 조합설립에 부동의 한 조합원도 후보자격이 있다고 주장하면서 입후보 의사를 표시한 사람은 없었다. 피고 조합설립에 부동의 한 조합원들도 이 사건 총회에 직접 또는 서면으로 참가하여 선거권을 행사하였다.
③ 이 사건 결의는, 전체 조합원 562명 중 317명이 출석하여(서면결의서를 제출한 조합원 포함) 그 중 270명이 찬성(반대 및 기권 47명)함으로써, 찬성율이 85.17%(= 270명/317명 x 100)에 이른다.
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