판례 해설
행정처분과 관련하여 침익적 성격의 처분 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석 및 적용하여야 하고, 처분을 받는 당사자에게 불리한 방향으로 확장하거나 유추해석을 해서는 안 된다. 더불어 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 된다.
이 사건에서는 산업안전보건법상 석면해체·제거업자로 등록된 자가 건설산업기본법 실내건축공사업의 기술 인력으로 중복으로 등록된 것이 문제가 되어 영업정지 처분을 받게 되었다. 피고는 석면해체 및 제거업자는 현장의 업무를 전담하여 수행하는 것으로 해석함이 타당하다고 주장하였으나, 법원은 산업안전보건법상 석면해체ㆍ제거업자 인력기준에 다른 법령에 의한 다른 업종의 기술인력으로 중복 등록을 금지하는 규정이 없으므로 이 사건의 영업정지 처분이 위법하다고 판시하였다.
법원 판단
1. 처분의 경위
가. 원고는 2013. 10. 18. 실내건축 공사업 등을 목적으로 설립된 회사인데, 2016. 1. 21. 피고에게 석면해체ㆍ제거업자 등록신청을 하였고, 피고는 2016. 2. 17. 원고에게 산업안전보건법 제28조의3 및 산업안전보건법 시행규칙 제80조의6에 따라 석면해체ㆍ제거업자 등록증을 교부하였다.
나. 피고는 2017. 1. 13. 원고의 사업장을 방문하여 석면해체ㆍ제거업자 등록요건의 구비 여부를 확인ㆍ점검한 결과, 다음과 같은 이유로 원고가 산업안전보건법 제38조의4 제6항의 등록요건을 충족하지 아니하였다고 판단하여, 2017. 5. 18. 원고에게 산업안전보건법 제38조의4 제6항, 제15조의2 제1항에 따라 3개월의 업무정지 처분(2017. 5. 19.부터 2017. 8. 18.까지, 이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.
2. 당사자의 주장
가. 원고의 주장
산업안전보건법 등 관련 규정에는 기술인력의 중복 등록을 금지하는 규정이 없고, 건설산업기본법 제9조에 의한 실내건축공사업의 기술인력으로 등록되어 있다고 하여 산업안전기본법상 석면해체ㆍ제거 작업의 현장관리를 전담하여 수행하는 것이 불가능하다고 볼 수 없으며, 관할관청에서 석면해체ㆍ제거 작업현장을 관리ㆍ감독하고, 별도로 발주처에서 책임감리를 지정하여 감독하기 때문에 피고의 주장과 같이 기술인력의 중복 등록으로 인한 현장 관리 소홀 등의 문제가 발생할 우려가 없다. 따라서 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 아니하므로 위법하다.
나. 피고의 주장
산업안전보건법 등 관련 규정에 의하면, 석면해체ㆍ제거업자 등록요건 중 인력기준으로 '석면해체ㆍ제거 현장을 관리하는 사람'은 현장 책임자로서 해당 현장의 업무를 '전담'하여 수행하여야 하는 것으로 해석함이 타당한데, 원고의 대표자인 B가 산업안전보건법 시행규칙 별표10의4 제1호에서 정하는 '가'목 인력으로 등록됨과 동시에 건설산업기본법 제9조에 의한 실내건축공사업의 기술인력으로 중복 등록되어 있어, 석면해체ㆍ제거 현장 관리업무를 전담하여 수행하지 않는 것으로 보아야 하므로, 원고는 산업안전보건법 등 관련 규정에서 정한 '석면해체ㆍ제거업자의 등록요건을 충족하지 아니하였다. 따라서 이와 같은 전제에서 한 이 사건 처분은 적법하다.
3. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
4. 이 사건 처분의 적법 여부에 대한 판단
가. 산업안전보건법 제38조의4 제5항은 '석면해체ㆍ제거업자의 등록 요건 및 절차는 대통령령으로 정하고, 제3항에 따른 신고 절차, 제4항에 따른 평가 기준ㆍ방법 및 공표 방법 등은 고용노동부령으로 정한다'고 규정하고, 같은 조 제6항은 '석면해체ㆍ제거업자에 관하여는 제15조의2를 준용한다'고 규정하며, 제15조의2 제1항 제3호는 '지정요건을 충족하지 못한 경우에는 그 지정을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 업무의 정지를 명할 수 있다'고 규정하고 있다. 산업안전보건법 시행령 제30조의8 제1항은 "석면해체ㆍ제거업자로 등록하려는 자는 토목ㆍ건축 분야 건설기술자 등 석면해체ㆍ제거에 필요한 전문 인력 및 음압기ㆍ위생설비 등 안전한 석면해체ㆍ제거작업을 위한 시설과 장비를 갖추어야 한다."고 규정하고, 같은 조 제2항은 "제1항에 따른 석면해체ㆍ제거작업의 구체적인 등록 요건은 고용노동부령으로 정한다."고 규정하고 있다. 구 산업안전보건법 시행규칙(2017. 10. 17. 고용노동부령 제197호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제80조의5는 '산업안전보건법 시행령 제30조의8 제2항에 따른 석면해체ㆍ제거업자의 인력ㆍ시설 및 장비기준은 별표 10의4와 같다'고 규정하고, 별표 10의3 제1호는 석면해체ㆍ제거업자 인력기준에 대하여 '석면해체ㆍ제거현장을 관리하는 사람은 토목ㆍ건축 분야 건설기술자, 산업안전산업기사 등의 자격을 가진 사람으로서 석면해체ㆍ제거작업 방법, 보호구 착용 방법 등에 관하여 고용노동부장관이 정하여 고시하는 교육(이하 '석면해체ㆍ제거 관리자과정 교육'이라 한다)을 이수한 사람 1명 이상(가목), 공업계 고등학교 또는 이와 같은 수준 이상의 학교를 졸업했거나 토목ㆍ건축 분야에서 2년 이상 실무에 종사한 사람으로서 석면해체ㆍ제거 관리자과정 교육을 이수한 사람 1명 이상(나목)'으로 규정하고 있다.
나. 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결 등 참조).
다. 앞서 본 산업안전보건법 등 관련 규정의 문언은 석면해체ㆍ제거업자의 등록요건 중 인력 기준에 관하여 '일정한 기술자격을 가진 사람으로서 석면해체ㆍ제거 관리자과정 교육을 이수한 사람 1명 이상' 및 '일정 수준 이상의 졸업했거나 실무 경력이 있는 사람으로서 석면해체ㆍ제거 관리자과정 교육을 이수한 사람 1명 이상'으로만 규정하고 있을 뿐, 다른 법령에 의한 다른 업종의 기술인력으로 등록된 사람은 석면해체ㆍ제거업자로 중복 등록할 수 없다는 등의 요건을 규정하고 있지 않다. 한편 피고는 산업안전보건법 등 관련 규정에 의하면, 석면해체ㆍ제거작업의 현장 관리자는 그 업무를 '전담하여 수행'하여야 하는데, 다른 업종의 기술인력으로 동시에 등록되어 있는 사람은 위 관리업무를 전담하여 수행할 수 없으므로 산업안전보건법 등 관련 규정은 기술인력의 중복 등록을 금지하는 것으로 해석하여야 한다고 주장한다. 그러나 앞서 든 각 증거에 갑 제16호증, 을 제3 내지 7호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, 산업안전보건법 등 관련 규정이 석면해체ㆍ제거작업의 현장 관리 업무를 '전담'하여 수행하는 인력을 등록요건으로 요구하고 있지 않은 점, 타업종의 기술인력으로 등록되어 있다는 사실만으로 석면해체ㆍ제거작업의 현장 관리 업무의 전담 수행이 불가능하다고 볼 수도 없는 점, '석면해체ㆍ제거작업 현장의 안전성 확보'라는 공익적 목적은 관할관청의 현장 관리ㆍ감독 등의 방법으로도 충분히 달성할 수 있는 것으로 보이는 점, 그 밖에 산업안전보건법 등 관련 규정의 문언, 체계와 입법 취지, 목적을 고려 등을 고려하면, 산업안전보건법 등 관련 규정을 기술인력의 중복 등록을 금지하는 것으로 해석하는 것은 문언의 통상적인 의미를 벗어난다고 봄이 타당하다.
라. 따라서 B가 산업안전보건법 시행규칙 별표10의4 제1호에서 정하는 '가'목 인력으로 등록됨과 동시에 건설산업기본법 제9조에 의한 실내건축공사업의 기술인력으로 중복 등록되어 있다고 하여 원고가 산업안전보건법 등 관련 규정 소정의 석면해체ㆍ제거업자로서의 등록요건(인력기준)을 갖추지 못하였다고 볼 수 없으므로, 이와 다른 전제에서 한 이 사건 처분은 위법하고, 원고의 주장은 이유 있다.
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